Por: Dr. Humberto Roggero | Promover un amplio debate a nivel académico y empresarial con participación de especialistas de todo el continente americano.
El 11 de diciembre de 2001 China accedía a la Organización Mundial de Comercio (OMC) con una serie de compromisos asumidos reflejados en el párrafo 342 del Protocolo de Acceso.
Uno de los aspectos importantes era el que establecía el artículo 15 inciso a) referido a la comparabilidad de los precios a efectos del Acuerdo Antidumping que otorgaba al Miembro de la OMC importador, dos opciones, la primera i) si los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto, en ese caso el Miembro de la OMC utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación para determinar la comparabilidad de los precios; o dos ii) el Miembro de la OMC importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o costos en China, si los productores sometidos a investigación no pueden demostrar claramente que prevalecen ….(continúa el texto articulado).
En el inciso d) dice… “En cualquier caso, las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de adhesión, que se cumple el 11 de diciembre de este año.
¿Que se está debatiendo?
Para las autoridades chinas el mero transcurso de los 15 años le otorgaría el MES (Market Economy Status); con lo cual en materia de defensa comercial – concretamente medidas antidumping – sólo podrían tomarse precios y costos internos chinos normales, para comparar con sus precios de exportación, como se hace habitualmente con respecto a economías de mercado, pero lo cierto que hay una serie de argumentos, que siembran más dudas que certezas, con respecto a cuanto de mercado hay en una parte sustancial de la economía china¹.
El tema no es menor, porque el status no economía de mercado, habilita al sector afectado por las importaciones de ese país, de tener dificultades para saber que son costos y/o precios “normales “ del mercado interno chino, a comparar y reconstruir costos en base a bienes provenientes de otro país de economía de mercado reconocida, de ser posible significativo exportador en esa rama de actividad. De esta forma, los afectados pueden facilitar su acción defensiva, sin necesidad de buscar información que no está disponible o es difícil o costosa su interpretación².
Una cantidad de países no han reconocido a China como economía de mercado entre ellos: Estados Unidos, Unión Europea, Méjico, Canadá, Japón e India. Argentina y Brasil con motivo de la visita en el año 2004 del presidente chino Hu Jintao firmaron Memorándums de Entendimiento, pero que luego no fueron ratificados; de hecho ambos países siguieron aplicando en sus acciones antidumping con respecto a productos chinos el inciso a) en su apartado ii).
El Informe de la OMC de Revisión de Políticas Comerciales señala la extensa gama y alcance de programas de incentivos y subvenciones que abarcan sectores, regiones y tipos de empresas, inclusive la cantidad de programas 30 en total que recién en esta última revisión fueron informados.
Por otra parte el Informe hace hincapié en la aparente contradicción entre los enunciados del Plan de Reformas del Tercer Plenario (2013) con su énfasis en la transformación y modernización de la economía china y el peso y apoyo que reciben las SOE´s ( State Owned Enterprises) ya sea en su versión 100 % , mayoría de control, mayoría privada pero con control estatal consensuado. Según el Informe OMC en 2011 había 144.700 SOE´s – sin contar sector financiero – que representaban aproximadamente el 40 % del sector industrial y comercial. En 2014, 2473 empresas de las listadas en las Bolsas de Shanghai y Shenzhen recibieron apoyo gubernamental (aportes de capital por 89.421 Millones RMB equivalentes a unos 15 MMillones de U$S). A mayo 2015 1012 empresas estatales representaban en las Bolsas de Valores antes citadas el 68.14 % del total del capital accionario. Dicho en otras palabras el estado chino es el mayor tenedor de acciones de las empresas más grandes que cotizan, 99/100 de las mayores; el 40 % del PBI es generado por SOE´s o por sus afiliadas directa o indirectamente.
Los activos de las SOE´s es equivalente al 145 % del INB (Ingreso Nacional Bruto) el país que le sigue en valor de activos es India con el 70 % ³.
Como sucede muchas veces con las empresas estatales y más aún cuando se encuentran en provincias y/o ciudades de ingresos bajos, mantenerlas y ampliarlas las hace muy decisivas y por eso la capacidad de lobby para conseguir capital, créditos y garantías, así como para aumentar su personal y remuneraciones, hacen de los funcionarios locales uno de sus principales objetivos.
Por eso no resulta extraño, que indudablemente una parte sustancial de los fondos anti-crisis financiera global 2008 hayan ido a engrosar capacidades instaladas en muchos sectores industriales y que las directivas del Tercer Plenario 2013 del plan de reformas no hayan pasado del papel a la acción y que ahora se observe con más claridad la cantidad de empresas “zombies” que en una real economía de mercado, hace un buen rato estarían quebradas y enterradas, pero que en esta extraña mezcla de CEO/burócratas siguen tirando hacia adelante; por eso los excesos de capacidad (los famosos overcapacities) están en muchos sectores industriales, comerciales y de servicios como ser: química, petróleo, carbón, automotriz y partes, transporte, logística y distribución , tecnologías de la información y telecomunicaciones, astilleros, acero, aluminio, cemento, refinación, vidrios planos y celulosa y papel. 4
Las situaciones mas complejas y de mayores pérdidas se registran en los sectores donde la participación estatal no es dominante y los privados son competitivos y por lo tanto la sobre- producción tira hacia abajo los precios locales e internacionales haciendo más evidente la ineficiencia y la supervivencia vía subsidios y apoyo crediticio, esto se observa en el acero, metales no ferrosos, carbón, refinación de petróleo e infraestructura y servicios mineros. A contrario sensu en los sectores monopólicos u oligopólicos los márgenes son redituables y las SOE´s ganan dinero por caso extracción petrolera, producción y comercialización tabacalera, generación de energía y provisión de agua.
Las implicancias de la participación de estas empresas estatales chinas, en el comercio exterior teniendo en cuenta que la mayoría de los sectores de actuación se dan en bienes y servicios transables internacionalmente y que por otra parte, China es en bienes por lejos el mayor exportador mundial y el 4º en servicios, son muy elevadas y su accionar discriminatorio proveniente de una situación privilegiada por la utilización de incentivos, subsidios, aportes de capital y garantías en condiciones excepcionales para competir en mercados externos, hacen imprescindible mantener las herramientas de defensa comercial para protegerse de una economía que no es de mercado. Hay en esta afirmación, una cuestión que muchas veces se olvida en el análisis del esquema productivo y sus cadenas de valor y que debe ser muy tenida en cuenta. Es relativamente sencillo determinar un margen de dumping por diferencia de un precio de exportación con el denominado normal en el país productor; pero es mucho más complejo si no se tiene la posibilidad de recurrir a costos/precios de otro país productor cuando se trata de un bien fabricado “aguas abajo” con el insumo que tiene subsidios e incentivos y este es el caso para el acero que es insumo para innumerables productos y lo es también para el caso del aluminio. Si se pierde esa posibilidad muchas industrias: electrodomésticos, maquinarias, autopartes, envases metálicos, etc se verán mucho más comprometidas por la competencia china basada en insumos subsidiados, con fuerte impacto en el empleo, en una etapa donde el mercado laboral global se encuentra en pleno proceso de transformación, por la revolución digital, la robotización, la inteligencia artificial y la impresión 3 D.
Hasta la fecha han manifestado su oposición a otorgarle automáticamente este status de economía de mercado, la administración norteamericana, el Parlamento Europeo – opinión no vinculante -, las cámaras empresarias de ambos países; en el caso europeo la propia Cámara de Comercio en China y en nuestra región la CNI de Brasil y la UIA de nuestro país.
Debe destacarse además que, antes de la reunión Cumbre del G-20 celebrada en Hangzhou, en la cita preliminar de los ministros de Comercio en Shanghai, China debió ceder a la conformación de un Grupo Observador sobre la situación de Acero, porque de otra manera no había comunicado conjunto y luego anunciaron medidas de reestructuración y disminución de la capacidad instalada en un período de 5 años y la conformación de un fondo especial para indemnizar y recapacitar a los trabajadores que cesarán en esas acerías.
Qué podemos hacer
En primer lugar promover un amplio debate, porque hasta ahora este tema de gran trascendencia sólo ha sido discutido a nivel académico y empresarial con participación de especialistas argentinos, brasileños y mejicanos, pero sin mayor repercusión política.
Cada país tiene con respecto a China, activos y pasivos importantes, tangibles e intangibles, para ponerlo en valor: Obama se está yendo, aunque en diciembre todavía estará a cargo, sin duda con Hillary Clinton es válido suponer que acordarán una respuesta, si es Trump el electo, lo más probable es más que un NO. 5
En el caso europeo, las posiciones en la Comisión Europea no son similares, para Merkel premier del único país importante con saldo favorable en la balanza comercial bilateral, se podría aceptar la posición china; no es lo que opinan Italia y Francia; España estaría más por solicitar un dictamen a la OMC que llevaría 2 o 3 años mientras se modernizan las normas de defensa comercial y las relativas a SOE´s y se lograría finalizar el Acuerdo de Inversiones UE-China que ya lleva 4 años de demora. Esta posición puede ser un juego intermedio posible. Brasil tiene un trato especial con China participa de diversas iniciativas, no sólo relativas a comercio sino a inversiones de ida y vuelta; pero al mismo tiempo por su grado de industrialización es de los países que más ha perdido y tiene que perder a manos chinas. Sigue muy de cerca la posición norteamericana y europea
La Argentina ha recibido de parte china una serie de créditos para infraestructura y energía, así como un oportuno swap cambiario, ampliado y prorrogado que le permitió cubrir sin apelar a reservas en dólares, cuando estas se agotaban en 2014 y 2015 y pagar las importaciones chinas muy superiores a las compras que ese país nos efectúa con yuanes y que básicamente están ligadas al complejo soja. Hay un grado de dependencia importante por la magnitud de los créditos otorgados para ferrocarriles de pasajeros y carga, los proyectos hidroeléctricos en el Sur del país, la escasa diversificación de nuestra oferta exportadora hacia ese país, la adquisición de Nidera y Noble por el enorme trader SOE COFCO de China que lo ha convertido en el primer exportador de granos desde Argentina. Por otro lado, esa dependencia sino se neutraliza tiene elevados costos en cuanto a las formas de contratación – directas sin comparación de precios y condiciones, ni desarrollo de proveedores locales – e impacto ambiental, que en resumidas cuentas no son muy diferentes a los esquemas utilizados por los ingleses allá por el siglo XIX
Que China no es una economía de mercado y no lo será por unos cuantos años más, resulta claro por una serie de indicadores previamente desarrollados y fundamentalmente porque “la cancha está inclinada, las reglas no son uniformemente aplicadas y las ventajas obtenidas por las empresas chinas favorecidas, cuando se trata de bienes y servicios transables internacionalmente, afectan perjudicándolas a las empresas y a sus trabajadores.
El debate tiene por lo tanto, un sesgo político trascendente por lo que representa China no sólo desde el punto de vista económico-comercial sino desde su creciente peso geopolítico en el mundo y la región; recordar de paso OBOR.
¹El MES o SEM en castellano no tiene una definición en los textos de la OMC, si la UE tiene 5 criterios para definir que es economía de mercado, de los cuales China hasta ahora solo cumpliría con uno.
²Tanto el Informe de la OMC de Revisión de Políticas Comerciales de Julio 2016, como “The Business Confidence Survey 2016” de la European Chamber of Commerce in China, señalan como uno de los temas mas serios de la economía china la complejidad de las regulaciones y su tratamiento desigual según el origen de las empresas (extranjeras, privadas locales, estatales SOE´s).
³Informe Kowalski P OECD Trade Policy Papers Nº 147 State Owned Enterprises Trade Effects & Policy Implications pag 22
4 ANU – Australian National University – Issues & Propects for the the Restructuring of China´s Steel Industry
5 Nota del Autor Para China EEUU y la UE son claves, representan sus clientes más importantes y donde obtiene mayores saldos favorables. Por otra parte, si se achicara la oferta china como represalia, aparte que a los negocios les faltarían productos, se elevarían los precios; China ha contribuido al consumo masivo por sus menores precios
FUENTES CONSULTADAS
OMC – Revisión de Políticas Comerciales – CHINA: Report by the Secretariat – WT/TPR/S/342/Rev 1 – 12 October 2016 – Pags 164
www.europeanchamber.com.cn – Tres Informes from The European Chamber of Commerce in China
Business Confidence Survey 2016 – Report pdf
Position Paper 2016/17 – ppt – 1er September 2016
Overcapacity in China – An impediment to the Party´s (PCCh) Reform Agenda ppt 22 February 2016
The Economist Chinese Industrial Overcapacity – June 2016
Fung Business Intelligence Global Survey (HK) September 2016 – China Survey Update – Price Index for USA imports from China – August 2016
ANU – Australian National University Press 2016 – Haiman Lin and Ligang Song – Issues & Prospects for the restructuring of China´s Steel Industry –
G-20 Trade Ministers Meeting – Statement – July 9-10th 2016 – Shanghai – China
Kowalski P et al – OECD Trade Policy Papers Nº 147 – State Owned Enterprises: Trade Effects and Policy Implications